(Без)Отговорността на държавата за вреди от нарушено право на ЕС от страна на ВАС, НС и НАП се реализира по реда на ЗОДОВ, но не съвсем
В свое определение1 от 08.05.2015 г., ВКС, III ГО се произнесе по същество относно поставения пред него по реда на чл. 280, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ГПК въпрос, а именно: „Кой е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС - този по ЗОДОВ, общият исков ред или друг ред за защита?”. От момента на присъединяване на страната ни към Европейския съюз през 2007 г. този въпрос измъчва българските съдии, практикуващи юристи и най-вече, граждани и юридически лица, потърпевши от актове и действия на държавни и общински органи, противоречащи на правото на Европейския съюз. Причината е скромният обхват на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), в който липсва регламентация относно реализирането на отговорността на държавата за вреди, причинени на частни субекти в резултат на постановени окончателни, но несъобразени с Европейското законодателство или практика на Съда на ЕС (СЕС), актове на съдилища, актове на Народното събрание и влезли в сила, но неоспорени по съдебен ред актове, действия и бездействия на изпълнителни органи. Доколкото неефективната и дори неприложима уредба в ДОПК не отговаря на този въпрос, то той остава отворен и релевантен към установената съдебна практика.
В същото време, правото на ЕС и по-специално обвързващото тълкуване на Съда в Люксембург, задължава държавите членове да предвидят вътрешноправен ред, по който да възмездят частно-правни субекти за всички вреди, причинени им от неправилно или липсващо прилагане на общностни норми от страна на публични органи (вж. решения на Съда по дела Francovich, Köbler и др.). Националните власти са свободни сами да изберат средствата и процедурите, по които да се случи това, но при спазване принципите на равностойност и ефективност. Последното ще рече, че тези мерки трябва да са еквивалентни на процедурите, приложими при реализиране отговорността на държавата, произтичаща от чисто вътрешноправни отношения, като същите не следва да са необосновано трудни или невъзможни за упражняване.
В България нормативният ред за разглеждане на искове за вреди срещу властнически и правораздавателни органи е предвиден в ЗОДОВ. Въпреки че този ред в най-голяма степен кореспондира с изискванията на европейското право за спазване принципите на равностойност и ефективност при разглеждане на подобни искове, ограниченият му персонален и материалноправен обхват води до извода, че у нас на национално ниво липсва изрично уреден механизъм за защита срещу описаните по-горе актове. Липсата на нормативна уредба обаче не освобождава държавата ни от задължението й да поправи така причинените вреди, което поставя българските съдии в една квази-законодателна роля. За да не бъдат техните актове на свой ред противоречащи на правото на ЕС, съдилищата следва да „нагодят“ към съществуващата нормативна рамка предявените искове за ангажиране на извъндоговорната отговорност на държавата за нарушение на съюзното право. Доколкото в закона липсват материалноправни и процесуални правила, приложими спрямо описаните искове, то логичният резултат от тази празнота е една поредица от нееднородни решения на различни по вид и компетентност съдилища, в рамките на различни по характер производства и със съответно нехармонизирани и дори противоречащи си съдебни решения. Нарастващият брой на тези дела принуди магистратите да приемат едно сравнително устойчиво разрешение относно правното основание и принципната допустимост на посочените искове, а именно чл. 4, пар. 3 от Договора за ЕС (ДЕС), което бе и първата крачка към преодоляването на нормативната празнота.
Но процесуалният ред за разглеждане на исковете продължава да бъде все така творчески разнороден, което поставя увредените лица в крайно неравностойно и неблагоприятно положение, а от там, биват подкопавани правната сигурност и доверието в правосъдието. Граждански и административни съдилища се считат едновременно компетентни да разглеждат описаните искове, избирайки било общия ред на непозволено увреждане по чл. 45 или чл. 49 от ЗЗД и съответните разпоредби на ГПК, било специалния ред по ЗОДОВ и съответните норми на АПК, било установявайки някакъв смесен процес между двете.
С цитираното по-горе определение от м. май тази година, състав на ВКС допусна до разглеждане по същество частна жалба срещу определение на Софийски Апелативен съд за прекратяване поради невнасяне на държавна такса на производство, в което е следвало да бъдат разгледани солидарно предявени искове срещу ВАС, НС и НАП. С исковете се претендират вреди, претърпени като пряка последица от окончателен съдебен акт, противоречащ на правото на ЕС. Касационният жалбоподател поддържа, че процесуалният ред за разглеждането на исковете е този по ЗОДОВ, като съответно и дължимата държавна такса е простата такава в размер на 25 лв. за юридически лица – търговски дружества.
ВКС постановява, че приложимият закон при искове за ангажиране на извъндоговорната отговорност на държавата за вреди, причинени от актове на нейни органи в нарушение на Европейското право, е този по ЗОДОВ. В зависимост дали става дума за акт, чиято противоправност е установена или не, следва да се определи и дали искът ще бъде подведен под разпоредбата на чл. 1 или на чл. 2 от ЗОДОВ. Заключил е и че дължимата държавна такса по тези искове следва да се определи в размер на простата такава, съответно 25 лв. за юридически лица – търговци.
Като прелюдия към описаното определение, следва да се обърне внимание и на определението, постановено по-рано тази година от смесен състав на ВАС и ВКС при повдигнат спор за подсъдност между СГС и Административен съд Ямбол. В него2 се посочва, че родово компетентни да разглеждат предявените искове срещу ВАС, НАП и НС са общите граждански съдилища, в конкретния случай – Софийски градски съд, тъй като административният ред по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ е неприложим спрямо тях. Въпреки това си заключение, съдебният състав е оставил на родово компетентния съд преценката относно процесуалния ред, по който трябва да бъде разгледан искът, предвиждайки, че „Софийски градски съд е компетентен да прецени по кой национален ред следва да бъде разгледан иска - дали по реда и на основанията по чл. 2 от ЗОДОВ или по реда на чл. 45 и следващите /в частност чл. 49/ от ЗЗД“.
От изложените мотиви в двете определения, може да се заключи, че приложимият процесуален ред при подобни искове е този по ЗОДОВ. По-конкретно, от паралелния прочит на двата съдебни акта се налага изводът, че в случаи, при които няма изрично предварително констатиране на нарушение на правото на ЕС и обявяване на вредоносния акт или действие за незаконосъобразен от гледна точка на правото на ЕС, разпоредбата, приложима към тези искове, е тази на чл. 2 от ЗОДОВ, а процесуалният ред за разглеждане - предвиденият в ГПК.
Но описаната по-горе съдебна практика е само едната страна на съществуващата правна действителност, като за съжаление са налице и други съдебни актове, които възприемат обратното становище. В този смисъл, въпреки компетентно и последователно изложените мотиви на ВКС в определението от 08.05.2015 г., подкрепени с релевантна практика на СЕС, не следва да избързваме с радостта, че поставеният въпрос е решен окончателно. Необходимо е постановяване на Тълкувателно решение по него или осъществяване на законодателна промяна, като това става особено наложително с оглед факта, че друг състав на ВКС, в аналогично производство3, се е произнесъл в точно противоположния смисъл по сходен въпрос, а именно: “Какъв е размерът на държавната такса по иск за обезщетяване на вреди, причинени от съд в резултат от нарушение на правото на ЕС: пропорционален на цената на иска, съгласно чл.2 от Тарифата за таксите, които се събират от съдилищата по ГПК или се събира простата такса по чл.2а от същата Тарифа ?”. В цитираното определение е посочено, че дължимата такса по подобни искове е 4 % върху цената на иска съобразно Тарифата за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК. До същия извод е достигнал и състав на ВКС в свое определение от 15.12.2014 г.4 Пред него е бил поставен абсолютно идентичен въпрос относно приложимия процесуален ред при искове с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС, предявени срещу НАП и ВАС. За зла участ на касационния жалбоподател по това дело съдебният състав не е допуснал до обжалване по същество определението на предходната инстанция, с което производството е било прекратено поради невнасяне на определената от съда държавна такса. В изложението на мотивите си, наред с липсата на основания за допускане до касационно обжалване, съдът е достигнал до извода, че в конкретния случай е приложим общият исков ред, а дължимата такса правилно е била определена от въззивната инстанция в размер на 4 % от цената на иска.
В обобщение на изложеното, очевидно сме изправени пред еднакви като юридическа сила и паралелно съществуващи съдебни актове, в които на идентични въпроси са дадени диаметрално противоположни разрешения на най-високо национално правораздавателно ниво. С основание, ползвателите на българската съдебна система остават с впечатлението, че изходът на тяхното дело е много повече въпрос на късмет, отколкото на право. Нарастването на броя на исковете срещу държавата, ангажиращи извъндоговорната й отговорност в резултат на нарушение на Съюзното право, налага спешното уеднаквяване на производствените правила за разглеждането им, както и въвеждането на устойчива законодателна рамка. Докато въпросът не бъде разрешен нормативно, в името на защитата на правото на достъп до правосъдие, закрепено в Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, както и на адекватното изпълнение на ангажиментите на България като член на ЕС, следва да бъде предпочетена практиката на ВКС, съгласно която приложими са правилата и редът по ЗОДОВ. Именно те са най-близки, ефективно приложими и съответстващи на Европейското законодателство. Възприемането на обратното становище, а именно, че е приложим общият граждански ред при дължима държавна такса в размер на 4 % от материалния интерес, ще доведе до необосновано затрудняване и дори невъзможност за упражняване правата от засегнатите лица, претърпели вреди от незаконосъобразни публични актове поради нарушение на общностното право.
1 Вж. Определение по г.д. № 1867 по описа за 2015 г. на ВКС.
2 Определение № 5 от 12.02.2015 г. по адм. д. № 65/2014 г., смесен 5 чл. с-в на ВАС
3 Определение от 12.01.2015 г. по ч.гр.дело №7269/2014, IV ГО на ВКС.
Публикувано на дата: 13.05.2015 г.